我今天讲的题目是“变革时代的联合国和全球治理的新架构”。我在联合国工作或与之打交道前后长达三十年，但在这中间一直没有意识到自己正在参与全球治理，直到勃兰特在冷战结束后成立了一个“全球治理委员会”，提出了“全球治理”的概念，才知道有“全球治理”这么一件事。

　　全球治理如何界定，学者争议比较大，我想还是应用联合国的说法。联合国经社理事会在2006年的一份报告中是这样界定的，“所谓全球治理，是为了应对单个国家无力处理的全球问题而做出的集体努力。”它把最后的落脚点放在了“collective efforts”，这样包括的范围就很广了，既包括机构、架构，也包括任何一种进程、方式。从架构的角度来说，联合国应该是二战后第一个全球治理架构，它完成或基本完成二战后国际社会交给它的主要任务，主要突出的成就有四个：第一个是完成了非殖民化进程，第二个是发动了规模最大的经济社会发展历程，即三个“十年”和“千年发展目标”，第三个是和平解决了一系列国际争端，第四个是制定了一系列国际关系准则。

　　在完成或基本完成了这样一些历史任务之后，联合国当前面临的挑战是，由于自己机构本身的刚性，没有能够适应新世纪国际形势的变化，进行更深刻的改革，所以在一些问题上被边缘化了。特别是在金融海啸发生之后，国际社会推出了一些全球治理的新框架，其中特别是20国集团，并且伴随着出现了一系列以G字打头的组织，称为GX，因为谁也不知道最后有多少个G。从某种意义上说，全球治理主体已经进入了多元化时代。GX时代如何发展，什么时候会出现一个统一的、全覆盖的全球治理架构，这将取决于国际形势的变化、大国关系，尤其是中美关系的变化。下面我将分两部分讲，第一部分是联合国的变革和变革中的联合国。

　　联合国自成立以来一直在改革，并非一成不变。从我自己观察的角度来看，可以分为三个里程碑。

　　第一个里程碑是1971年，联合国大会通过恢复中国联合国席位的决议。这个决议的通过既标志着中国从此走向了世界，也标志着联合国性质的变化。联合国里的多数已经不是掌握在美国等西方国家手里，而是掌握在亚非拉第三世界国

　　家的手里。联合国从美国的一个工具，成为国际合作的舞台。但是伴随着这个情况的出现，也潜伏了一个矛盾。就是联合国大会凭借多数通过的决议，常常得不到实际上反对这些决议的少数国家的执行。最典型的例子是0.7%的GNP，联合国决议规定发达国家将其国民生产总值的0.7%拿来援助发展中国家，决议是通过了，但是美国宣布不接受，其他西方国家虽然理论上接受了，但是真正做到的很少。这种多数决策者和少数执行者之间的矛盾就导致了一种现象，即“议而不决，决而不行”，对联合国声誉造成了巨大损害。于是各方均对联合国大会、经社理事会等一些机构不满。发展中国家要求联合国大会决议得到执行，发达国家强调联合国大会决议只有道义力量，没有自我执行的法律约束力，而且要求改革联合国大会，并声称如改不成，就去削弱这些机构的作用。现在越来越本来应该在联合国大会、经社理事会等机构讨论的议题，被拿到安理会去讨论。因为安理会做出的决议是具有约束性的，各国必须执行。这是第一个里程碑和它带来的问题，即民主和效率间的矛盾，找不到一个平衡点，使得联合国大会和经社理事会的作用受到削弱。

　　第二个里程碑是1989年冷战结束、苏联解体后，当时担任联合国秘书长的德奎利亚尔第一次把五个常任理事国的代表叫在一起，吃了一顿午饭，从此开始了五常的磋商，也从此开始将安理会这个长期沉睡的组织唤醒了。整个90年代成了五常磋商、安理会活动最频繁的十年，这十年绝大多数安理会通过的决议都是五常磋商达成一致后交给安理会通过的。效率应该是相当高的，某种意义上也实现了联合国宪章起草人所设想的联合国应该在大国一致的基础上开展工作。那么五常为何能在那么多的问题上达成一致呢，因为当时有一个共同的利益，就是五常都希望冷战结束后的混乱、内战和小国之间的战争能够停止下来，有一个和平稳定的世界，不想世界大乱。这样一个基础使得五常能够在十年当中进行密切合作，实现了联合国历史上的“黄金时期”。但是这也带来了一个矛盾，就是常任理事国与非常任理事国间的矛盾，安理会成员与广大联合国会员国间的矛盾，带来了对安理会行动合法性和权威性的质疑，从而也带来了要求改革安理会的强烈呼声。

　　大家都知道，安理会目前的改革没有任何进展，原因我想有三层。第一层是五常实际不愿意改革，美国虽口头声称支持印度和日本，但真实的想法并不如此。

　　上次在汉城的时候，我跟美国联合国协会的会长共进晚餐，他说现在最不希望也最不着急改革的国家有两个，中国和美国，因为不管未来什么时候改革，这两个国家都将是常任理事国，最着急的国家是英国和法国，他们频频提出折中方案，希望联合国能够改革，因为再晚十年，英法是没有地位的。所以在安理会五个常任理事国当中，基本上三个国家即美中俄是不积极的。第二个层面是二流国家和三流国家间的矛盾无法解决，找不到利益的交合点。印度要进去，巴基斯坦是不干的；日本要进去，韩国是不干的；德国要进去，意大利是不干的。意大利大使曾经讲过这样的话，“踏着我的尸体进去”。在非洲，到底谁能当常任理事国上，南非，还是人口最多的尼日利亚，还是在阿拉伯世界具有某种领导地位的埃及？拉美也不能解决是巴西、墨西哥还是阿根廷？所以在二流国家和三流国家间的矛盾造成了安理会改革的困难。现在有两个组织，一个是G4（日本、德国、巴西和印度四国集团），一个是“consensus group”。后者就是三流国家为核心的组织。两者立场完全对立。第三个也是最根本的原因是没有一个分水岭，能够将国家的大小和实力明确区分出来。原来的五个常任理事国是二战的战胜国，拥有无可争议的地位，没有人敢对他们提出挑战。因为我打胜了，我做出了流血牺牲。现在国际多极化进程还在发展当中，哪一个国家会成为一极还要观察，还找不到一个分水岭，表明鞭几个国家是绝对的强国，必须当常任理事国，离开了他们世界就无法运转了，所以这个问题还处于议而不决的阶段。

　　那么作为联合国的研究者，要判断有没有阶段性进展的可能，我觉得有两个观察点。一个观察点是看G4能不能接受折中方案，现在折中方案很多，英法提出一个方案是，准常任理事国，连选连任。我在汉城的年会上也提出了一个折中方案，比英法的还严格，就是“两个多数，不点名”。两个多数是，你要当安理会连选连任的准常任理事国，必须得到地区的多数和联合国的多数，这个意思是什么呢？就是给了巴基斯坦一个控制印度的机会。第二个不点名，不说哪几个国家是准常任理事国，就是有四到五个位置是给有资格当选的国家，这样就也照顾了中国外国的国民感情。我这个方案提出后，日本很高兴，说我思想比较开放，因为他有把握拿到两个多数，但印度不接受，他觉得这样就把自己放在巴基斯坦手里了，老要向巴做妥协才能进去。还有更高的标准，大家知道非洲集团提出要两个常任理事国席位，并且要有否决权。所以第一个观察点是G4能不能达成一

　　致，接受一个最低方案。第二个观察点是能不能够突破“consensus”，五个常任理事国和第三层国家的一致观点是，安理会改革要有“consensus”。如果突破这一点，通过投票由多数决定，不要“consensus”，那么像日本这样的国家就能进去。这是第二个观察点。

　　第三个里程碑是第二次伊拉克战争。大家知道，小布什上台后，改变了美国政府历届政策，奉行新保守主义。提出了要用民主价值观改造世界，也就是从status quo power，变成了一个revolutionary power,并且将中东作为他的突破口，将伊拉克作为他的试验田，发动了一场伊拉克战争。从联合国的角度来说，造成了历史上前所未有的分裂。就是中俄法德站在一边，美英站在一边。这场战争爆发后，所有的人都对联合国不满意，支持这场战争的人觉得联合国反美，反对这场战争的批评联合国没有阻止战争，联合国的地位与信誉受到历史上最严重的挑战。当时的秘书长安南说，“联合国从此进入了十字路口”。应该说，联合国至今未走出这个十字路口。

　　从现在的情况看，由于联合国机构本身的刚性以及内部错综复杂的利益关系，联合国要进行深刻改革以迎接新时代的挑战，在可预见的将来，是不可能的。

　　由于联合国这样一种状况，金融危机爆发后，对国际关系，对全球治理的架构造成了十分巨大的影响。把这件事情说成是划时代性质的好像有些过头，而仅把它说成是里程碑又有些不够。上海的一位学者说是阶段性的，是国际关系发展的一个阶段性变化，国际力量对比的一个阶段性变化，也是全球治理框架的一个阶段性变化。其中最突出的当然就是把G20这个原来就存在的组织推到了全球治理特别是经济领域治理的中心地位，并且伴随着产生了一系列G。这些G组成各不相同、出席的层次各不相同，活动的方式各不相同，处理的问题也各不相同，而且无论是成员的组成和处理的议题又处于不断的演变当中。这个事实说明，在新的世纪，国际社会出现了利益诉求的多元化，major players 的多元化，以及新的问题、新的挑战的层出不穷，因此，全球治理多元化的时代将长期在我们的生活当中出现。这还表现在，有些G是地区性的，有些G是跨地区性的，有些G是全球性的，有些G有单一议程，有些G有综合性议程，有些G已经机制化，有些G是论坛性的。相当一部分G是围绕G20，比如金砖四国、G7/G8，差不多只是G20的翻版。有的G在走向更加机制化并扩大范围，比如上海合作组织，一开

　　始只是反恐，现在进入到经济领域，最近又开了一个会议，讨论怎样保护野生老虎，所以它的范围在扩大，成员也在扩大之中。还有一个北约，提出了一个新的战略概念，想在新的时代发挥新的作用，并且把俄罗斯也以某种方式联系进去。

　　这样一些全球治理的框架和联合国是什么关系呢，我想它们是对联合国不足的补充，没有也不可能取代联合国，没有也不可能在可预见的将来和联合国合并。

　　首先讲一下对联合国的补充。还是拿G20作为例子。金融危机爆发后，本来应该由联合国及相关机构来处理的，联合国里头有经社理事会，是负责处理经济问题的，联合国的相关机构IMF和世行应该是有权处理金融问题的，但是这些机构由于先天不足没有被赋予这样的任务。为什么，因为经社理事会虽然是在各个地区推荐后选举产生的，但一旦当选后，只作为单个国家不再代表它的地区发挥作用。所以查一下经社会的组成，它的成员在任何时候代表不了全球人口、GDP及全球贸易的多数。第二个是IMF和世行，它虽较权威，但其权利分配很不平衡，特别是不能反映新世纪全球重心向亚洲转移、向新兴市场转移的特点。所以G20的出现补充了这两个组织的不足，G20确实是最有代表性的，它代表了全球人口、全球领土、全球GDP、全球贸易、全球外汇储备的多数，全球主要储备货币都在里头。而且发达国家和发展中国家各占一半。当然各占一半是否就是平衡，发展中国家可能认为不平衡，因为它国家的数量更多。但是从全球经济治理来说，到目前为止还没有一个更好的组织能够替代它，所以由它来补充联合国的不足。

　　G20没有取代联合国，因为它有些职能没有，所以从全球治理的角度看，现在是不是三足鼎立，而是两足鼎立，联合国和G20并存互补。联合国里头有三个机构在发挥作用：联合国大会，作为世界上的议会；联合国安理会，在维和方面的作用不可替代；第三个是联合国秘书长，他作为世界道义力量的代表。

　　这是两足鼎立当中的一足，另一个是G20。G20峰会作决策，然后由IMF和世行以及WTO来执行。现在的全球治理似乎形成了这样的架构，就是联合国机构和G20各自发挥自己的作用。

　　这两个组织不可能合一，原因也很简单，一个是G20不会愿意进入联合国。大家知道IMF和世行和联合国之间就只有虚线联系。联合国和它的专门机构之间有一个图表。在图表中，联合国是中心，卫生组织、UNESCO等和联合国是直线，它们作为广义的UN family或UN system的成员,但是IMF和世行和它是虚线，

　　它们作为UN related agencies,从不接受联合国的指示。联合国秘书长每年会和各个机构的负责人在一起开个会议，这两个机构也从不在与会之列。而联合国192个成员国也不会愿意G20代表它们来管理全球经济。所以在可预见的将来两者不太可能合二为一。

　　很不幸的是，全球治理多元化的时代也是一个全球治理缺失的时代，没有一个涵盖全球所有问题、覆盖世界每一个角落的一元化全球治理结构。全球治理缺失的时代会带来很多问题，作为我们亚洲地区，全球治理缺失所带来的问题尤为严重。亚洲地区既没有一个集体安全机制，也没有经济一体化的机制，这种情况对中国的崛起是相当不利的，对美国则是比较有利的。大家看到美国把一个个国家拉过去，和它们搞自由贸易协定，先是从新加坡开始的，最近签的是韩国，而中日韩之间的自由贸易协定还没有谈起来。在安全问题上，美国也是有日、韩、澳作为盟国，最近在拉印度，我们都是被排除在外。这就是我们面临的一个挑战。我们要不要主动推动亚洲安全体制的建立和经济贸易一体化。比如日美韩三边对话，我们要不要参加进去；美日澳韩安全对话如开展，我们要不要做观察员去旁听。还有其他类似的机制，我们应该采取什么政策？我本人的主张是参加、利用、限制、改造。只有参加进去，我们才有发言权，才能限制对我们利益的损害。这里需要我们有自信，因为所有这些机制都是美国主导，进去之后可能就面对三对一、四对一的书面。但这需要中国有自信，我们这个“一”不是小的“一”，而是大的“一”，其他一些国家也不会在一切问题上都跟美国走。一旦有自信，我们就可以参加进去，发挥作用。

　　最后一个问题，全球治理架构的多元化局面会不会变，这要看大国关系，尤其是中美关系。中美关系一直是既有合作、又有竞争，有些时候对话为主，有些时候是对抗为主，某种程度上是矛盾不断、斗而不破。这种关系会不会变化，从理论上说有可能，有两个可能。一种是合作全面化或最大化，分歧竞争最小化，这需要双方都作出变化，美国要调整，中国也要改变“和而不同”的方针，采取“求大同存小异”的方针，理论上说这种方案是可以找到的。但从目前舆论导向来看，好像不是往这个方向走。第二种可能是中美之间的全面对抗，就是中国挑战美国老大的地位，美国要遏制中国的发展。这种趋势不仅理论上存在，而且从两国的民情、舆论上似乎朝这个方向发展。如果两国关系朝这个方向发展，必将

　　给国际关系以及全球治理架构带来重大变化。这是我们不希望看到的。

　　最近（十一月下旬），外交部副部长崔天凯跟美国记者发表谈话，在谈话中，他说中国永远不会取代美国的老大地位。时隔不久，十二初，戴秉国国务委员在外交网上发表长篇文章，阐述中国的战略意图，指出“至于说中国要取代美国，称霸世界，那是神话”。两位外交界的领导人说的是同一个意思：中国永远不取代美国当老大，称霸世界。我想这不是故作谦虚，也不是一般的韬光养晦之举。对中国的发展前景应该一分为二看。一方面，我们有13亿勤劳勇敢的人民，有中国共产党始终如一的领导，坚持邓小平理论，把发展作为国家至高无尚的核心利益，一定能在本世纪内实现中华民族的复兴，使中国成为一个项尖级（不是唯一）的全球性强国。但是，另一方面，作为国人，我们应该有自知之明，知道我国具有某些因素的制约，不适合当老大，称霸世界。我想到的三方面因素，一是地缘政治，二是历史文化，三是民族性格。

　　地缘政治因素最明显。大家看看美国，上面是加拿大，下面是墨西哥，两边是海洋。从地缘政治来看世界上没有一个国家能够有美国这样好的地缘政治环境，可以说是“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，上帝给了这个新国家太好的地理位置。中国是什么地缘政治环境呢，我不说了，大家打开地图一看就知道。

　　第二个是历史文化因素。我们经常说我们有五千年文明。但是五千年文明给了我们两个情节，一个是中央帝国的情结。我们曾经是历史上的老大，我们一直有雄心当这个老大。第二个情结是我们有一百年的屈辱史，受帝国主义侵略，有受辱受虐的情结。这种两种情节交织在一起，造成中国的民情对外交的束缚很大，输不起赢不起，不能进退自如。在这方面我们和美国、俄罗斯都不能比。俄罗斯既敢于大步前进，也敢于大步后退，苏联解体后后退很厉害，但是它一旦找到机会，格鲁吉亚它一下打过去，然后很快就寻求和西方妥协，寻找新的合作点。中国能够这样大步前进、大步后退吗？大步前进我们怕“中国威胁论”，大步后退我们会被国人骂，外交部会收到许多“钙片”。美国就没这样的缺陷。它敢于打朝鲜战争，败了之后它的大使可以追我们的大使到厕所里面去，向中国求和。它敢于打越南战争，打完了之后，它觉得不行，要退了，它就可以派基辛格秘密访华，一下子改变对华政策。它敢于打伊拉克战争，呆不下去之后，它就撤了。中华民族的历史文化情结使得中国不可能这样大手笔，敢于打也敢于输。

　　第三个因素是民族性格因素。我们中国人要面子，脸皮薄，对批评指责过分敏感。美国曾经说过，要当超级大国，就要脸皮厚。现在不是唐朝，是一个信息化时代，要当超级大国，就要成为世界媒体关注的焦点，就要被媒体挑刺。美国不怕挑刺。七八十年代我们在联合国一讲话，就是批评美国，号召人们起来把它打倒。美国从来不答辩，你说你的，我听着就是了，不说我们是放空炮。中国受得了吗？你看看《参考消息》、《人民日报》，我们外交部的发言人，天天在应对人家的批评。值得去应对吗？我们大量的外交资源都浪费在这上面了。美国和俄罗斯都有这个本事，所以单从这个角度讲都有资格当老大。吴建民大使讲过一个例子，他那时住在罗斯福饭店，过春节的时候，饭店打出一条横幅，上面写“帝国主义及其一切走狗祝贺中国春节”。还有一个例子是我亲身经历的。东盟地区论坛期间，每个国家都要上台演出。那次俄罗斯由普里马科夫领队，他穿着俄国海军服，拿着卡宾枪上台，演到最后他举起卡宾枪大声吼道，“俄罗斯北极熊回来了”。你能想象中国领导人会不会穿上龙袍，上去表演节目，到最后一句话，“黄祸来了”。会吗？不会。这不符合中国的民族性格。

　　正是有这三个因素，制约了中国成为老大。当然，我要注释一下，第一，我并不认为美国永远会是老大，但美国成不成为老大，不取决于中国和它竞争，而是取决于它自身。第二，我也并不认为中国这三个因素绝对不会变化，理论上说是可以变的。但目前看不出变的可能性。

　　结束语

　　最后，我想引用今年12月号《经济学家》中的一段话：“历史证明，当崛起中的大国认为它的崛起不受到阻碍，而现在的大国认为它对世界的统治不会受到威胁，那么超级大国可以和平共处。”反过来说，只要中美关系不发生突变。也就是说，只要中国不在言语和行动上试图取代美国，美国也不在言语和行动上全面遏制中国的崛起，那么全球治理的架构就只会在多元化的进程中不断演进，不会出现突变，也就是说不会突然出现新的全球格局。

　　（复旦大学联合国研究中心李因才根据录音整理）