秦亚青

　　【内容提要】后金融危机的世界，一超多强的格局没有发生根本变化。但在这一基本架构之中，一超实力有所减弱，形成了美国、欧盟和新兴大国三种重要力量的三元结构。由于国际安全环境发生了变化，跨国威胁成为重大挑战，全球治理需求急剧增加，而现有国际制度却表现出明显的供应不足，充实和改革国际制度以适应全球治理的需要成为国际政治的重要内容，也成为三种力量合作的关键领域。三方具有合作的基础，但各方对利益轻重缓急的界定又不尽相同。未来的全球秩序取决于这三种力量的合作，合作的关键在于原有大国和新兴大国的良性互动。

　　【关键词】国际体系结构 跨国安全威胁 国际制度改革 新兴大国

　　【作者介绍】秦亚青，外交学院教授，主要研究国际关系理论。

　　金融危机之后，世界政治中一个引人注目的现象是新兴国家进入国际政治经济的中心。中国、巴西、俄罗斯、印度等金砖国家在世界舞台上越来越表现出强劲的发展势头。虽然目前这些国家的影响力仍远不如西方大国，但在诸多问题领域有着不可或缺的作用。西方的国际关系理论和国际关系历史一再表明：新兴大国在崛起的过程中会扰乱甚至打破现有的国际体系和世界秩序。那么，现在的情况是否与历史上那些关键的转折时期相同？国际体系的格局是否出现了根本性的转变？新兴经济体是否已经真正成为能够塑造全球环境的世界大国？新兴大国是对现有的国际体系形成了挑战还是为新多边主义和国际秩序提供了历史机遇？

　　本文认为当前的情况不同于以往。其中最明显的特征就是安全威胁的性质已经在很大程度上发生了改变。在近现代历史上，最严重的安全威胁主要来自敌对国家或国家联盟，这也是从1648年现代国家体系建立到冷战结束的一个多次重复的事实：两次世界大战和冷战都是典型的案例。然而，在冷战以后的世界中，国家面临的共同威胁急剧增加。国际社会中没有任何一个国家，包括最强大的国家在内，有能力单独解决威胁国家和国民安全的所有问题。为了生存和发展，它们必须与别国进行合作。我们的确面临可怕而严峻的挑战，但同时由于挑战和威胁的性质发生了变化，国家间进行沟通、合作和协调也就有了更多的机遇。21世纪的全球秩序将大大取决于国家间应对共同挑战的互动与合作。

　　一、 后金融危机时代的世界格局

　　后金融危机时代的世界力量格局呈现出延续与变革的双重特征。美国依然是当今国际体系中唯一的超级大国，继续保持着强大实力与影响力，这将在相当长的时间内持续下去。但同时，人们也有一种普遍的感觉，这就是美国相对实力下降。反恐战争、金融危机等重大事件弱化了美国的力量。欧洲国家在地区一体化进程中取得了重大进展，而且经常率先提出和传播新的观念和规范，在软实力方面往往表现出超出其硬实力的影响力。新兴经济体的迅速崛起，尤其是中国、印度、巴西等新兴大国在世界权力分配中的份额日益增加，进一步推进世界格局多极化。与此同时，非国家行为体以及国际社会中的各种力量也在发挥重要的作用，在国际议程设定、制度改革以及规范传播等方面表现出积极活跃的姿态。上述诸多特征早在金融危机爆发之前就已经出现，但这场危机使得它们更加突显出来。

　　有两个重大事件比较明显地表现出美国影响力的下降。一是反恐战争。9·11事件发生后，美国的第一反应就是宣布发动一场全面的反恐战争，并赋予其类似当年十字军东征一样的含义，暗示这将是一场不同文明之间的冲突与斗争。美国的战略目标是使用自己超强的军事力量，推广西方民主价值观和政治体制，这不仅可以赢取反恐战争的胜利，还可以在中东和世界推广美国民主，加强美国的领导地位，建立理想的全球秩序。进而，美国认为可以凭借自身力量赢得这场战争。在这种思想的支配下，美国政府出现了重大的战略失误。美国采取的一个主要行动就是武装入侵和占领伊拉克。然而，此举非但没有为世界带来和平，反而削弱了自己的硬实力和软实力。人们对美国在伊拉克境内采取的军事、政治行动产生了极大的质疑并提出严厉的批评。这些事实说明，即便是一个具有超强实力的霸权国在当今世界也会出力不从心。而且，在美军武力占领伊拉克之后，伊拉克境内的安全局势因为基地组织的恐怖主义行动和宗派暴力变得更为复杂。在这种情况下，假如不从伊拉克撤军，美国必将被拖入一场几乎不可能取胜的旷日持久的战争中去。反之，如果美国撤军，伊拉克国内的安全局势将会变得更加复杂。而且，对于美国来说，在南亚次大陆的反恐行动同样是一场异常艰难的战斗，不但需要巨大财力和人力投入，而且也可能成为一场马拉松式的战争。

　　反恐战争带来的更严重的后果是削弱了美国的软实力。在伊拉克战争中，美国凭借并不存在的证据随意使用武力，在没有联合国安理会授权的情况下，不顾联合国众多重要成员的反对单方面发动战争，加之后来的关塔那摩虐囚等行为，导致美国的反恐战争以及其他单边主义行为的合法性遭到国际社会质疑。国际舆论普遍认为，美国发动伊拉克战争是无事实根据的。甚至有人认为，自由主义国际规范会因为其最强有力的支持者带头违犯而退化。从这个意义上讲，反恐战争中错误的思想理念和战略策略尤其削弱了美国的软实力。

　　第二个重大事件是金融危机。肇始于美国并迅速蔓延到整个世界的金融危机削弱了许多经济体的实力，美欧损失尤为严重。这次金融危机动摇了美元作为世界储备货币的地位，并导致了自二战结束以来最严重的全球性经济萧条。几乎所有西方主要经济体在2009年都经历了经济负增长。本次危机令全世界2009年的金融损失高达4万亿美元。仅美国一国的损失就将达到2.7万亿美元，欧洲预计将损失1.2万亿美元。除了金融市场上的惨重损失以外，世界主要经济体的实体经济也面临严重缩水。国际货币基金组织估计，发达经济体2009年的经济产值缩减了25%。所以，金融危机对于发达经济体和整个世界来说，都是一个相当严重的打击。

　　进而，金融危机导致各国对当前美国主导的国际金融制度和机制产生了高度的不信任感。原本只是在美国国内发生的次贷危机竟然迅速蔓延至整个世界。这一现象使关于国际金融和经济秩序的重大问题浮出水面，人们开始怀疑基于二战后国际规范并由西方国家建立和维护的现行国际金融和经济制度。在危机爆发前和危机期间，国际货币基金组织没有成功履行其监管、早期预警和协调的职责，而这恰恰正是人们授权、赋予该组织的功能，也是人们期待该组织应当发挥的作用。这次金融危机清楚地表明，在全球金融体系中存在高度的相互依存状态，一国的金融结构与他国密切相关。在一个国家境内发生的事件不仅取决于本国的政策和规章制度，而且也取决于别国的政策和规章制度。正因为这样，全球层面上的风险监管和早期预警机制将是必不可少的。国际货币基金组织最基本的职能之一就是密切监管每一个成员国的金融、经济政策及其实施情况。然而，这一监管机制并没有在发达经济体中有效发挥作用，没能对美国金融体系中突然出现的次贷漏洞进行有效监管和早期预警。回顾1997年在亚洲爆发的那场金融危机，人们会发现国际货币基金组织当年为亚洲走出危机提供的政策建议和应对措施也是脱离实际的，正是因为这样才使得东亚国家决心大力开展地区合作，结果是建立了东盟和中日韩合作机制（亦即10+3机制）。要加强国际经济秩序的稳定与安全，就必须加大对发达经济体金融活动的监管力度，同时还要增加发展中国家的话语权和投票权。为此，国际社会要求改革二战结束以来主要由霸权国确立并长期维护的现行国际金融制度。

　　这些现象是否说明金融危机后的国际格局发生了根本的转变？在后金融危机国际体系中权力分布呈现什么状态？哪些国家可以称得上世界大国？虽然我们见证了美国实力的相对衰落，但是目前国际体系中力量格局并未发生根本改变。反恐战争和国际金融危机没有从根本上改变国家间力量对比格局，美国实力的相对衰落也并没有从根本上动摇其世界超级大国的地位。从军事力量的角度而言，美国仍然占据绝对优势。美国一国的军费占整个世界军费的45.7%，远远高于英国、法国、德国、中国、俄罗斯和印度六国军费的总额。其中，俄罗斯可能是唯一一个能在战略军事领域与美国抗衡的力量和对手，但是经济实力的不足又制约了它在武器升级和军费增资方面追赶美国的能力。欧洲是全球经济中最重要的地区，但是其安全的维护和在全球事务中施加军事影响力却在很大程度上取决于美国主导的北约。

　　美国不仅在海陆空及太空范围内的安全架构中居于绝对的主导地位，而且是世界经济和技术领域内最重要的国家。世界前300强企业中有超过半数的企业在美国。在世界前100或500强企业中，美国的公司占大多数，并在生产领域拥有最强大的决策权。美国依然有能力支配以美元计价的国际信贷的供给，进而有能力对世界货币体系中信贷金融产品的生产施加决定性影响。美国依旧是当今世界上科技创新的中心，继续主导着新知识的创造与生产。因此，虽然美国霸权力量相对衰落是事实，但是国际体系基本维持着一超的格局同样也是事实。

　　与此同时，美国实力的相对衰落使得另外两种国际力量的作用显现出来。一个是欧洲。多年以来，欧洲国家一直致力于共同体建设。欧盟是超越民族国家的共同体，将一些重要的新思想付诸国际关系实践，并积极塑造新型世界秩序。欧洲国家在地区层面的合作是成功的，虽然遭遇无数的挫折和困难，但是欧洲一体化一直在向前推进。尽管有不少人认为欧洲国家硬实力处于相对弱势，欧盟也仍然是多个国家的组合体，但是一个更统一的、拥有共同“总统”和“外长”的欧洲似乎不仅经济实力会更加强大，而且更重要的是有更大的能力引领观念、规范和制度的创造和传播。欧盟坚定的支持者认为“欧洲将引领21世纪”，欧洲的强大力量在于它是一支“变革的力量”。欧洲软实力的作用不可小视。从观念传播和制度建设方面来讲，欧洲是国际体系和未来世界秩序塑造中的重要力量。如果仅仅从硬实力角度轻视欧洲在未来全球秩序建设中的作用，就可能误判形势。

　　其次是金砖国家。这些国家的迅速崛起尤其引人瞩目。2008-2009年爆发的金融危机进一步将它们推到世界舞台的中心，并与现有大国一道加入了“20国集团”（G20）等机制，这在近代世界历史上还是第一次。从“七国集团”到“20国集团”，经历了漫长的道路，但这一事实本身具有象征意义：这是发展中国家第一次加入一个主要机制，参与金融与经济领域的全球治理。由于这些国家经济和社会发展水平相近，因此在很多问题领域具有共同利益。金砖国家与其他新兴发展中国家一道，在国际事务中发挥着越来越重要的作用。这绝不是仅仅表现在世界经济领域。如果没有这些国家的参与，我们今天面临的跨国问题和全球性难题就无法得到解决。尽管如此，这些国家在世界舞台上仍不处于主导地位。它们往往是人口大国，面临众多国内问题的，在全球议程设定以及决策中的影响力有限，是全球管理与治理的初学者。这些国家不得不将其大多数资源用于减少贫困、减少污染、以及社会发展中出现的其他大量需求。然而它们的力量在于其巨大的增长潜力、广阔的市场以及强劲的后发活力。

　　总体来将，当今世界可以被视为美国一超下的三元权力格局。一方面，虽然美国相对实力有所下降，以美国为唯一超级大国的国际体系继续存在，并呈现出超级大国主导的总体结构。另外一方面，其他力量也正在增长。欧洲是世界政治舞台上的主要行为体和国际秩序的重要塑造者，尤其是在软权力方面发挥着重要作用。新兴经济体，特别是金砖国家已经开始步入世界舞台的中心。这些国家的高增长率当然是它们重要性上升的重要因素，但除此之外，新兴经济体的作用、份额、影响和战略对于21世纪的世界秩序、国际多边主义，以及一个更加多极化的世界也具有重要意义，不容忽视。这就是本文要提出的新三元结构：美国、欧盟和金砖国家，它们将成为塑造21世纪国际秩序的最重要的力量。

　　在这种基本权利架构之中，权利流散现象较前突出，非政府组织作为国际行为体的作用越来越引人注目。随着世界权力的不断分散，国际组织和地区组织、国际公民社会等社会力量在全球政治中扮演着日益重要的角色。有成千上万个非政府组织活跃在国际政策舞台上，在世界各地开展工作，处理各种各样的问题。尽管非政府组织没有最终决策权，但它们是重要的压力集团、议程设定者和规范传播者。比如，非政府组织努力提升环境意识，改善边缘人群的权益与福利，推动了政策改革。它们努力将其观念转变成为社会规范和制度，并帮助重建国际文化。它们在世界范围通过网络化不断发展壮大，借助专业知识，责任意识和日益增加的影响力，很多非政府组织已经取得了咨询身份，能够同联合国及其他政府间机构进行协商，进一步提升了它们在国际事务中的地位。

　　一超主导下的三元权力格局具有几个显著特点。第一，美国仍然是唯一的超级大国。第二，大国数量有所增加，进一步推动了世界多极化与多元化进程。第三，新兴国家从外围走向中心，开始在国际体系中分享权力并分担责任。第四，社会力量扮演着重要角色，使世界政治更具活力，也更加复杂。

　　二、全球治理需求加大与国际制度供应不足

　　这种权力结构对世界秩序和全球治理意味着什么？权力结构仍然是世界政治的重要因素，但是，随着时间的推移，这一结构的意义已经发生了很大变化。冷战结束以来，世界经历了一个重大的变化，这就是挑战与威胁的性质已经不同于以往，有时甚至让习惯于应对传统安全威胁的行为体感到无所适从，对于处理这类威胁的方式也感到陌生，甚至出现战略性误判和错误行为。治理需要制度，但在安全威胁发生变化的情况下，国际体系出现了制度赤字现象：一是现有制度不足，难以应对全球性问题；二是现有制度改革不足，难以适应全球治理的需要。

　　（一）威胁性质的变化

　　如果说世界政治以前主要集中在所谓的“高级政治”领域，即民族国家之间的战争，尤其是大国之间的战争，那么，后冷战时代则见证了大国战争可能性的明显下降以及所有国家面临的全球性挑战的明显上升。从民族国家间的威胁到对所有国家的威胁，或曰“共同威胁”，这是一个重大变化。目前，非传统安全威胁已经与传统安全同等重要。这种性质的变化并不难理解。对于美国来说，冷战结束以后面临的最为严峻的安全危机是“9·11”恐怖袭击；在中国，夺走无数生命的是2003年爆发的非典和2008年的汶川大地震。一些分析家指出，在新的全球环境下，国际和平与繁荣的主要威胁来自于贫困、气候变化、核扩散、生物不安全、社会暴乱，以及地区冲突、跨国恐怖主义和经济危机。

　　非传统威胁具有跨国界的特性，这意味着威胁可能源自世界上任何一个角落，可能影响到其他国家的安全。以基地组织为例，该组织成员广泛分布于世界各地，发动恐怖袭击的地点包括美国、欧洲、亚洲、中东以及非洲。基地组织发动了一系列恐怖袭击和爆炸活动，造成大量人员伤亡，美国、欧洲、中东、东亚—可以说几乎是世界各地无一幸免。因此，恐怖主义组织并不是只威胁到少数几个国家，而是威胁到整个国际社会。

　　另外一个例子是贫困。贫困看似一些国家的内政，因此有人认为这主要是涉及到有关国家自身的问题。事实上，贫困有其结构性原意的一面，并且是很多其它安全威胁的根源。它影响到广大人民的生活，引发各种各样的疾病。更为严重的是，它会导致失望、绝望、甚至仇恨。贫困与暴力、贫困与环境恶化以及贫困与失败国家之间高度的相关性绝不仅仅是一种偶然，尤其是当国际社会贫富差距明显加大的时候，暴力行为就更加明显。如果国际社会仍然不采取有效行动，一些国家的贫困会造成的严峻问题，就将成为所有国家不得不面对的难题。

　　气候变化也表明为什么新威胁是没有国界的。温室气体几乎散布于世界各地，无论它是在哪里被排放的；全球变暖会影响到每一个国家，无论这个国家处于什么位置。每一个国家都要为温室气体排放付出代价。全球变暖已经造成了海平面上升、极端天气、干旱与暴雨等自然灾害，不但影响到小岛国和发展中国家的日常生活，而且也影响到发达国家。任何国家、任何人都无法摆脱气候变化的影响。

　　（二）全球治理制度的不足

　　国际体系中实施治理功能的是国际制度。从1648年之后，在以欧洲为中心的国际体系中逐步形成了一系列国际制度，涵盖了政治、安全、经济等不同领域。随着国际体系的扩展，这些制度也在断向外扩展。在相当长的阶段中，国际体系中的基本威胁是国家之间的威胁，所以制度设计的主要考虑是处理国与国安全以及国家间关系。冷战之后，挑战和威胁已经或正在发生一些带有根本性质的变化。这样一来，原有的制度在管理全球与跨国挑战与安全问题时就显得严重不足。从理论上和实践上来说，旨在管理国家间关系的国际制度很难应对全球性安全威胁和解决跨国性问题。这对于国际社会，尤其是大国和正在崛起的国家来说，既是挑战，也是机遇。相比而言，合作的机遇大于挑战，因为没有一个国家可以单独解决这些问题。任何一个国家的安全与繁荣都有赖于国家间的合作，这已经成为当下国际政治中的一个事实。

　　冷战结束以来，一方面，全球性挑战的性质发生了根本改变；另一方面，国际制度的建设与发展并没有与时俱进。制度赤字和治理不足在各个领域都存在，但在金融危机期间表现最为明显。以国际货币基金组织和世界银行为例，作为维护世界经济安全的两大主要国际组织，它们是基于二战时期的权力结构建立起来的制度。两大制度中的投票权和成员国代表权与各国认缴份额成正比，主要发达国家在其中占有主导地位。在 “七国集团”支配世界经济的时代，这两大制度可以在其管辖范围内运作。但在后冷战时代，尤其是当发展中经济体在国际经济治理中获得了更大份额、变得更加利益攸关以后，这些基本局限于发达国家的治理制度就很难有效地运转了。国际社会要求制度改革的呼声越来越高，要求这些制度在投票权、成员资格以及人事配备等方面具有更强的代表性。

　　作为全球层面最重要的制度性安排，联合国也是以二战后的权力分配和安全关切为基础上建立起来的。例如，联合国安理会就是处理安全事务的最重要的国际制度，它以集体安全为基本原则，以均势保证效力。目前，面临新的安全挑战，联合国也在努力探寻应对新安全威胁的有效方式。

　　（三）全球问题与大国合作

　　基于上述分析，本文提出，对全球治理需求增大与国际制度供应不足之间的矛盾，是当前国际社会面临的一个主要问题。因此，未来20年，国际社会将不断寻求国际制度的改革、转型和创新，以求改变制度赤字现象，提升全球治理水平。

　　当前安全威胁具有跨国性，一国的安全与其他国家的安全休戚相关。国家无论规模大小、相邻远近，都无法面对威胁独善其身。因此，实行有效的国际治理已成为包括大国与新兴国家在内的世界各国的共识。认识到我们面临的主要问题，并且有了上述共识作为基础，那么通过国际制度和机制进行更加有效的全球治理，就至关重要，需要各国共同努力，推动国际制度的改革、转型与创新，促使国际制度的供应与需求达到良性平衡。这已经成为大国之间最具有合作潜力的领域。事实上，未来的世界秩序在很大程度上取决于制度建设能否成功。20国集团更具代表性，更重视新兴经济体的作用，它的建立是一次必要且有益的尝试。

　　同时，我们面临的挑战与传统的、国家之间的军事威胁不同，不像原来的威胁那样一清二楚。最显著一点是，各国虽然意识到新安全威胁的严重性，但它们对各种威胁的优先排序不同，因为国家是根据自己的发展水平来定义最紧迫威胁和最重要利益。恐怖主义、贫穷、环境恶化、艾滋病、核扩散虽然被公认为重大安全威胁，但是它们在各国的发展议程中所处位置有所不同。例如，三元权力结构中的三类行为体都认为气候变化是当前各国面临的重大威胁，但同时它们对各自所应承担的责任却有不同解读。欧盟成员国想要看到最迅速的进展；美国似乎没有欧洲那样激进；金砖国家则坚持共同但有区别的责任原则，不想过度牺牲本国的发展利益。哥本哈根气候变化大会是一个很好的例子，它充分说明，尽管各国都意识到气候变化问题的严重性，但是对于应采取怎样的行动却存在分歧。在诸如贫穷、核扩散和能源安全等其它涉及全球性安全的领域，同样存在类似矛盾。

　　三、金砖国家：新兴大国是构建世界新秩序的机遇

　　当今世界的一个显著特征是新兴经济体的崛起，特别是金砖国家的崛起。虽然历史可能给人们留下一种印象，即崛起中的大国通常会挑战现有国际体系和世界秩序，但是当前的形势却与历史有着根本的不同。安全威胁的性质发生了变化，这就意味着无论是原有大国，还是新兴国家，都无法独自应对新的安全威胁；它们必须进行合作，以求共生共荣，这就为构建国际新秩序提供了良机。从某种意义上讲，原有大国与新兴大国在全球问题领域的合作将决定未来的全球秩序。

　　金砖国家已成为国际体系中具有影响力的国家，是三元权力结构中的一支重要力量。根据传统国际关系理论，新兴国家在崛起中必然会挑战现有国际体系和国际秩序，甚至会爆发霸权战争或体系战争，因为一方面霸权国要维护霸权地位，而另一方面新兴大国又有修正体系的抱负。例如，随着中国持续快速发展，有一个问题始终挥之不去，那就是，“中国有可能和平崛起吗？”即便国际社会普遍认为，从1979年至今中国的崛起一直是和平的，然而对中国和平崛起的担忧依然存在，至少是很多人抱有一种不确定心态。现实主义者认为，一个崛起的大国迟早要挑战霸权国和现有国际秩序，甚至很可能为此发动暴力体系战争。自由主义者担心中国的政治体系和意识形态。尽管他们相信以自由主义理念与规范为基本内涵的国际制度会在很大程度上将中国拉进来，并约束其行为，但是国际体系的无政府性、国际制度的局限性，以及中国国内的政治与社会经济进程，使他们无法确定中国是否会持续地和平崛起。

　　本文认为，新兴大国为世界创造了机遇，这是因为世界已经发生了重大变化。尽管地缘政治竞争依然存在，但是国家在国际体系中的生存已不再是各国的第一关切，安全威胁也不再完全是冷战结束前的那种传统威胁了。新兴大国在各个领域中发挥着重要作用，促进了世界的和平与繁荣。

　　金砖国家的快速发展推动了世界经济的整体增长。自20世纪80年代以来，中国一直保持着10%左右的年均增长。即使在2009年，当全世界遭受金融危机重创，几乎所有西方国家都出现负增长的时候，中国依然保持了8%的经济增长速度。印度和巴西同样取得了令人瞩目的经济成就。自1998年以来，俄罗斯经济回升向好。南非也已成为一支重要的经济力量，尤其是在非洲大陆发挥着举足轻重的作用。这些国家所取得的经济成就，增加了它们在世界经济中的份额；它们在全球经济危机中的表现进一步加强了在全球经济复苏中的重要作用。回首2008-2009年，是原有大国与新兴经济体的共同努力推动世界提前走出了危机。此外，新兴国家持有大量外汇和流动金融资产。这些外汇和资产是保护国内金融市场与国民经济的重要工具，但同时，理性使用这些资产也将有助于世界经济的总体稳定。

　　在安全领域，金砖国家是全球秩序与地区秩序的稳定力量。冷战结束后，世界未出现重大对抗，这在很大程度上要归功于新兴大国在处理对外关系时，大体坚持了现状国家身份、采取了非对抗的立场。此外，新兴大国对区域事务具有重要影响力，比如，中国在东亚、俄罗斯在中亚、印度在南亚，都是管理地区危机不可或缺的力量。如果它们发挥积极作用，这些地区就可以实现基本的稳定。

　　在政治上，金砖国家处于相似的发展阶段，有广泛的共同利益。它们都处于现代化进程中，都在努力实现工业化、改善人民生活水平，因此发展是这些国家的头等大事。金砖国家不是盟友，不可能结成稳定的联盟，它们之间存在利益竞争与冲突，例如，中印双边关系中就时有冲突。但是这些国家在国际事务中有诸多共同利益，能够在许多全球性问题领域结成利益联盟，哥本哈根气候大会就是一个很好的例子。

　　如前文所述，当今世界的一个主要问题是全球治理需求剧增与国际治理制度供应不足之间的矛盾。如果国际治理制度的改革、转型与建设是大国合作的重要领域，那么最为关键的是要促成和推动原有大国与新兴国家的合作。一方面，这两个集团存在广泛共同利益，面临共同安全威胁；另一方面，它们处于不同发展阶段，国家利益的优先次序有所不同。这两点都是基本的客观事实，因此，对于国际制度应如何改革与转型以实现更加有效的全球治理，两个集团自然持有不同意见。

　　未来的世界秩序在很大程度上取决于主要发达国家与新兴国家是否能够成功合作。金砖国家不寻求挑战现有秩序，而是试图维护并改善现有秩序；不寻求挑战美国的主导地位，而是均以与对美关系为重要的双边关系；不寻求以制衡原则结盟对抗原有大国，而是通过谈判方式达成合作结果。所以，原有大国和新兴大国的合作是有基础的。但是，原有大国的心态与战略，国际关系的民主与包容，国际制度的开放与改革，也是合作的重要条件。实际上，只有满足以下三个条件，合作才能够实现。第一，新兴国家参与国际制度的决策过程。金融危机表明，新兴国家有参与制度改革的广阔空间。20国集团就是一个例子：通过20国集团，几乎所有新兴国家都参与到国际金融的治理与管理中。如果危机一结束这些国家就被边缘化，则会产生一种相互疏离感。如果国际制度仅仅被视为一种工具，符合西方利益时用之，不符合西方利益时弃之，那么就很难让新兴国家参与合作。当然，合作涉及到权力分享和责任共担。在应对贫困、环境恶化、流行病、恐怖主义袭击和经济动荡等跨国威胁过程中，新兴国家的合作是不可或缺的。要想使这些国家作出责任承诺，就需要让它们在国际制度改革中分享权力。国际制度的改革或创新若未曾充分征求新兴国家的意见，就很难得到它们的支持。

　　第二，新兴国家具有合法性的利益诉求，应予以理解与尊重。新兴国家通常具有双重性，一方面正在经历快速发展，另一方面依然是发展中国家，经济、社会和政治进程尚未达到发达国家水平。因此，在几乎所有这些跨国安全领域，各国虽然认识到了威胁的严重性，但又有各自的优先考虑。欧洲国家可能是最接近后现代的，它们的生活标准和环境要求都是世界最高的。而新兴国家正在向现代化迈进，欧洲国家所设定的标准对于发展中国家来说高不可及。比如，中国和印度必须考虑大量人口的贫困问题。西方大国拥有议程设定和规范传播的权力，新兴国家无意也无力挑战这一权力。但如果它们认为西方大国行使这些权力是另有所图，不是为了共同利益，而是为了特权者的利益，那么就很难获得它们的合作与支持。

　　第三，通过平等协商解决不同问题领域的责任分担问题，为合作求共性。主要国家与新兴国家在很多全球问题领域意见不同，这主要因为它们处于不同的发展阶段，因此对国家利益的界定和轻重缓急的认识也就不同。一方面，新兴国家确实应该承担更多责任，努力实现可持续发展，但另一方面，也不能让它们以牺牲本国发展为代价。我们经常听到发展中国家的人们呼吁世界，特别是呼吁大国“倾听我们的声音”。为了具备全球合法性，协商解决是关键，强加于人则会起反作用。无论在程序上还是在实质问题上，平等协商都是关键的一环。

　　四、结语

　　我们身处机遇与挑战并存的变革时代。总体上看，当今时代充满希望。体系战争爆发的可能性很小，三种力量作为国际体系的三元支柱进行合作的可能性很大。国际体系结构依然是一个非常重要的因素，但它不再以国与国之间和极与极之间的高度敌视和对抗为主要内容。美国、欧洲和金砖国家都是构建未来世界秩序的重要力量，相互之间合作的空间也十分广阔。

　　关键问题是，如何在国际权力结构的三大力量之间开展合作。当今世界出现了性质不同于传统意义上的安全威胁。只有三种力量的积极合作才能有效应对这类威胁。国际制度的改革、转型与创新是最具合作潜力的领域。关键在于大国与新兴国家之间能否能够在治理领域成功合作。它们若以伙伴相待，共同构建21世纪的全球秩序，共同应对安全威胁，世界就会有着比较光明的前途；若零和思维，彼此对抗，世界将被带入又一个黑暗时代。

　　机遇与挑战并存。新兴国家作为利益攸关方参与国际决策进程，认真考虑它们的合法利益诉求、通过平等合理的谈判就责任分担达成共识，这些措施似乎是必不可少的。只有这样，才能构建更加合理的国际制度，实现更为有效全球治理，形成更具合法性的世界秩序。